《中华人民共和国政府信息公开条例》于今年5月1日起正式施行了。这是我国政治生活中一件开天辟地的大事，具有重要的现实意义和深远的历史意义。《条例》明确规定，行政机关应当对拟公开的政府信息进行保密审查；应当建立健全政府信息发布保密审查机制。这就是说，拟定公开的政务信息，在发布前，要先过“保密审查”关。保密审查无误后，才能向社会公布。为什么还要规定保密审查？保密审查会不会妨碍信息公开？怎样建立健全与《条例》立法精神相符合的保密审查制度？这些问题，对各个负有政府信息公开责任和义务的行政机关及相关单位，都是一个全新的课题，更是一次全新的严峻挑战。我们在贯彻实施《条例》时，必须认真做好信息公开保密审查工作，妥善处理并解决好保密审查中遇到的问题，推动政府信息公开工作健康发展。

一、保密审查的重要性和紧迫性

当今社会，政务信息已成为一种非常重要的战略资源。《条例》的实施是保障公众参与管理国家事务、监督政府机关依法行使职权的需要，是保障公民权利的内在要求。但在具体实施过程中，哪些政府信息可以公开，哪些不能公开、甚至绝对禁止公开，这些都要通过保密审查来决定。在当前和今后的具体工作中实行保密审查，建立保密审查机制更显其重要和紧迫。

（一）做好政府信息公开的保密审查工作，是维护国家安全和利益的必然要求

信息按知悉范围和控制时段是否限定，可以分为公开信息和秘密信息，其中秘密信息又可分为国家秘密信息、商业秘密信息、个人隐私信息、敏感信息等。国家秘密是国家安全和利益的信息表现形式，是国家主权的重要内容，一旦泄露，必将危害国家的政治安全、经济安全、国防安全、科技安全和文化安全。保守国家秘密是一种国家行为，也是一种国家责任。保密能力，体现一个国家的政治安全能力、经济竞争能力、军事制胜能力和社会管理能力。信息公开的保密审查，是保密工作的重要关口。只有及时将涉及国家秘密的信息从拟公开的信息中过滤出来，才能有效保障国家的信息主权，切实维护国家安全和利益。

（二）做好政府信息公开的保密审查工作，是信息公开健康发展的重要保障

在信息时代，信息越来越与广大人民群众的切身利益密切相关，信息权益已经成为公民权益的重要内容。但同时，我们也要看到，信息公开不是无限制、无原则的。政府信息中既包含大量的国家秘密信息，又包含一些商业秘密、个人隐私的信息。如果公开前不进行必要的保密审查，势必造成严重后果。从这个意义上讲，该公开的不公开，会损害国家和人民的利益，不该公开的公开了，同样也会损害国家和人民的利益。因此，我们应当把保密审查制度作为信息公开制度一个组成部分，切实把它做好、做扎实。保密审查有两方面的功能，一是该保的保，二是该放的放。该保的保就是要通过保密审查这道安全阀，将秘密信息保住守好；该放的放就是将不需要保密的信息通过保密审查及时解密，推动信息资源的合理合法利用，发挥信息公开的重要作用。

（三）做好政府信息公开的保密审查工作，是应对当前保密工作严峻形势的迫切需要

随着现代信息技术的广泛应用和信息化建设步伐的快速推进，保密工作面临的形势越来越严峻，任务越来越艰巨。一方面在互联网和现代通信的条件下，信息一旦公开，就会失控，不可能限定知悉范围。本来应当可以控制一定范围内知悉的信息，会很快在很大范围乃至全球范围内传播。另一方面，随着我国综合国力的增强和国际地位的提高，世界各国特别是各大国加紧对我实施全方位的信息监控和情报战备，不仅采取派遣间谍、勾联策反、网络攻击等手段窃取秘密，而且往往从我公开信息中搜集、整理、获取情报信息。这就要求我们必须严肃认真对待政府信息公开的保密审查工作，应对保密工作的严峻形势。

二、目前我国保密审查的主要做法

《中华人民共和国保守国家秘密法》颁布实施以来，国家保密局会同有关部门先后发布实施了《新闻出版保密规定》、《对外经济合作资料保密管理暂行规定》和《科学技术保密规定》等保密管理规定，这些规定是一个时期以来保密审查的主要依据和标准，在一定程度上，适应了改革开放和对外交往的实际需要。

（一）新闻出版保密审查。为了防止新闻发布时泄露国家秘密，1992年6月，国家保密局、中央对外宣传小组、新闻出版署、广播电影电视部印发了《新闻出版保密规定》。《新闻出版保密规定》规定了新闻出版自审和送审的具体程序。对于是否属于国家秘密界限不清的内容，《规定》要求报请上级机关、单位审定。同时，要求新闻出版单位和提供信息的单位，建立健全新闻出版保密审查制度。

（二）对外提供资料保密审查。为适应对外经济合作，1993年，国家保密局印发了《对外经济合作资料保密管理暂行规定》，规定对确定需要对外提供的资料要进行保密审查。属于国家秘密的要作技术处理。同时，还须经有审批权限的机关、单位批准。一般来讲，这类情况多属于政府间的合作，具体工作中要签定保密协议，相互承诺保守对方所提供的秘密信息和机密资料。

（三）科技信息保密审查。1995年，国家科委、国家保密局联合下发实施了《科学技术保密规定》。该规定确立了科技保密审查原则。各级机关、单位、社会团体及个人，在科学技术合作与交流活动中，不得涉及国家科学技术秘密。举办涉外科技展览、博览会及科技表演，应当报上级主管部门审查同意。国家秘密技术项目出口时，应当依照规定报有关主管部门保密科技机构审查同意。

（四）上网信息保密审查。1999年颁布的《计算机信息系统国际互联网保密管理规定》规定，上网信息的保密管理坚持“谁上网谁负责”的原则。凡向国际互联网的站点提供或发布信息，必须经过保密审查批准。保密审批实行部门管理，有关单位应当建立健全上网信息保密管理审批领导责任制。当时的规定还仅限于通过国际互联网发布信息，现在的政府信息公开保密审查，则将所有通过各种渠道（网站、广播电视、报纸、刊物、会议等）公开发布的政府信息都纳入保密审查的范围。

三、《条例》规定的保密审查制度

（一）审查原则 

《条例》第十四条第二款规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定，对拟公开的政府信息进行审查。这一规定确定了保密审查的三个主要原则，即：“谁公开谁审查”、“事前审查”和“依法审查”。

1、“谁公开谁审查”。“谁公开谁审查”，就是由公布信息的部门负责对拟公开的信息进行保密审查。《条例》第十七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第四条还规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。其具体工作职责之一，是对拟公开的政府信息进行保密审查。与此相适应。政府信息公开部门如果违反保密审查规定，也应当承担相应的法定责任。《条例》第三十四条和第三十五条还分别规定了行政机关未建立保密审查机制和公开不应当公开的信息所要承担的法律责任。

2、“事前审查”。保密审查是政府信息公开的程序性要求，是信息公开前的一个“过滤器”，目的在于使国家秘密、商业秘密、个人隐私以及其他不应当公开的信息不公开。因此，保密审查必须在政府信息公开以前进行，如果事后进行，信息的保密性已经不存在，保密审查也就失去了意义。

3、“依法审查”。依法审查是保密审查的基本要求。依法审查主要包含三层含义：一是主体要合法，即审查主体是行政机关确定的政府信息公开工作机构；二是程序要合法，即保密审查必须严格按照法定程序进行；三是依据要合法，即保密审查必须遵循法律规定的审查标准，这里主要是指应当对照各行业的保密范围。

（二）审查内容

《条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”。据此，保密审查应着重4个方面的内容。

1、是否涉及国家秘密。确定拟公开的信息是否涉及国家秘密，主要依据是国家保密局会同中央和国家机关制定的“国家秘密及其密级具体范围的规定”，通常称为“保密范围”。目前，现行有效的保密范围为89个，基本覆盖我国各行业、各领域的工作。这些保密范围是我们确定国家秘密及其密级最直接的法律依据，也是保密审查必须遵循的具体标准和依据。

2、是否涉及商业秘密。商业秘密属于无形资产，具有秘密性。它包括政府所掌握的企事业单位或者私人的经营、技术等方面的秘密，或者其向政府提供的商业或金融信息。

3、是否涉及个人隐私。对个人隐私权的保护是民主政治的一个重要方面，世界各国基本上都将个人隐私列为政府信息公开的豁免范围。但如同商业秘密的公开例外不是绝对的一样，对个人隐私的保护也不是绝对的，在一定条件下，也是可以公开的。

4、是否涉及其他敏感信息。行政机关在管理国家事务活动中会产生大量工作秘密，一般也不适宜公开。工作秘密一旦泄露，可能造成行政机关工作被动，影响决策过程或者引起公众混乱，妨碍行政机关正常履行职责。因而，对于这类信息的公开，行政机关必须认真对待，权衡利弊，审慎把握，掌握好此类信息公开的时间和方式。

（三）审查方式

按《条例》有关规定，可分为目录审查和信息审查。一是对本机关、单位制定的信息公开目录进行保密审查。信息公开目录是依法主动公开信息的依据，应当对照本单位保密范围进行审查；二是对拟公开的具体信息进行保密审查。

（四）审查程序

1、一般审查程序。《条例》中没有规定保密审查的具体程序。从工作实际看，可以将保密审查分为三个阶段：一是信息提供部门自审。即由承办人员对拟公开的信息进行保密审查，提出初步审查意见，然后将初步审查意见及理由送交本单位的政府信息公开工作机构；二是信息公开工作机构进行专题保密审查。即对上报的初步意见及政府信息能否公开作出书面审查结论，说明理由，并将审查结论报送主管领导审核；三是信息公开工作主管领导最终审核批准。主管领导认为可以公开，应当在文件签发记录上写明“同意公开”，交由政府信息公开工作机构公开。保密审查的过程和结论应当有明确的文字记载，存档备查。

2、不明事项审查程序。《条例》第十四条第三款规定：“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”。根据《保密法》及其实施办法的规定，对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确或者有争议的，应当由相应级别的保密工作部门确定。因此，对拟公开信息是否涉及国家秘密不明确的事项，应当报送同级保密工作部门审查确定，同时，听取业务主管部门意见；对于是否属于商业秘密或者个人隐私不能确定的，应当报有关主管部门审查确定。

3、特殊情况处理程序。一是涉及公开其他部门信息的审查。行政机关原则上只公开自身产生或者收集的信息，并负有保密审查的义务。如拟公开上级或者同级其他机关尚未公开的信息，应经信息产生机关审查批准，未经批准不得擅自公开。但是，因工作需要，上级主管机关在进行保密审查后，可以公开下级机关尚未公开的信息。二是对于仍在保密期限内的国家秘密信息，行政机关认为应当公开的，应当首先由原确定密级的机关、单位或其上级机关依法解密，之后再进行保密审查，确定是否公开。三是对于保密期限届满的国家秘密信息，行政机关认为需要公开的，仍然按照保密审查程序进行审查，确定是否可以公开。

四、当前工作中应注意解决的几个问题

（一）提高认识，切实增强安全保密意识

保密工作历来是党和国家的一项重要工作。无论是在革命战争年代，还是和平建设时期，保密工作都发挥着极其重要的作用。我们党从建党之日起就把保密工作放在特殊重要位置。毛泽东同志曾一再强调：“保守机密，慎之又慎”，“必须十分注意保守机密，九分半不行，九分九不行，非十分不可”。党的十六大以来，中央领导同志十分重视做好新形势下的保密工作，胡锦涛总书记就加强新形势下保密工作连续作出多次重要批示。保密工作是领导干部必修的政治课，也是必修的业务课。政府信息公开的保密审查，是一项政治性、政策性和技术性都很强的工作，对我们的执政能力是一次考验。我们一定要从维护国家安全和利益的战略高度，切实增强保守党和国家秘密的责任感和使命感，认真做好信息公开中的保密审查工作。同时，在工作过程中不断提高保密知识和技能水平，促进政府信息公开的健康发展。

（二）保放适度，正确处理公开与保密的关系

信息保密和信息公开是一个问题的两个方面。如何正确处理信息保密与信息公开的关系，既有效维护国家秘密信息的安全，又最大限度地保障公民知情权，确保信息资源合理利用，是保密工作面临的新课题。保放适度，关键是做到合法、合理。“合法”即依法保密，依法公开。“合理”即要根据实际情况，就是否公开权衡利弊。政府信息公开与否，要从维护国家安全和利益的全局和战略的高度，通过权衡利弊得失来作出选择。在保密审查过程中，要善于通过对全局利益和局部利益、眼前利益和长远利益进行分析权衡，决定公开的内容和时机。

（三）夯实基础，认真做好定密、解密工作

定密和解密是源头性、基础性工作。定密不准、定密不当，不论是对保密工作，还是信息公开工作，都有全局性影响。该定密的信息没有定密，会导致国家秘密信息不当公开，造成泄密；不该定的信息定密或者不该继续保密的信息不及时解密，会妨碍政府信息的适时公开和充分利用，并加大保密审查工作难度。因此，必须建立健全科学的定密管理体制和工作机制，实行定密责任制。同时，对已确定的国家秘密事项进行认真清理，积极稳妥地做好降密、解密工作。

需要特别指出的是，要处理好政府信息公开目录和保密范围的关系。保密范围是保密审查的重要标准和依据，政府信息公开目录是政府信息公开的范围，要避免某种信息既包含在政府信息公开目录中，又包含在保密范围中。行政机关在制定政府信息公开目录时，应当在依照《条例》的同时，对照相关的保密范围，防止信息公开目录与保密范围发生冲突。

（四）明确责任，健全审查工作机制

关于保密审查责任，《条例》有两条规定，一是行政机关违反本条例的规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。二是对公开不应当公开的政府信息的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

为保证保密审查责任落实，必须做到审查工作有领导分管、有部门负责、有专人实施。

一是要有领导分管。国办下发的《关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》明确要求，各地区、各部门要明确一位负责同志具体分管政府信息公开工作，加强领导，落实责任，确保各项工作顺利进行。在工作中，要建立保密审查领导责任制，分管政府信息公开工作的负责同志，不仅要管公开，也要管保密审查，切实担负起指导、管理、监督保密审查工作的职责。

二是要有部门负责。各地区、各部门的政府信息公开工作机构是负责保密审查的具体工作机构，必须抓紧建立，明确保密审查的职责分工、审查程序和责任追究办法，把保密审查落实到位。同时，保密工作部门和机构由于具有保密管理方面的专业优势，在保密审查中应当发挥指导、协调、监督等方面的作用。

三是要有专人实施。保密审查工作具有很强的政策性专业性，应当配备专门人员，选拔既懂业务又懂保密的同志负责。要建立健全保密审查工作的考评奖惩机制，加强对保密审查人员的培训，使他们尽快熟悉掌握保密审查的依据、内容和程序。

（五）加强监督，确保审查要求落实

对信息公开保密审查工作的监督，包括内部监督和外部监督。内部监督是行政机关对保密审查制度执行情况的自我监督，可以明确由行政机关的保密工作机构来实施。一旦发现未经保密审查而公开的信息涉及国家秘密，或者因保密审查把关不严而将涉密信息公开，应当及时纠正并采取补救措施，同时报告同级保密工作部门。造成泄密的，要积极配合有关部门查处。外部监督主管是指各级保密工作部门应当履行监督职责，指导、督促行政机关建立健全保密审查制度，积极开展保密审查培训，对保密审查制度执行情况定期进行检查，同时协调本地区有关部门配合做好保密审查工作。

（六）积极探索，不断完善审查制度

目前的信息公开保密审查制度还处于探索和初创阶段，尤其缺乏具体的实施办法和细则。在当前和今后的工作中，首要的任务是制定信息公开保密审查办法或者规定，从公开和保密两个角度细化信息公开目录和保密范围，明确审查内容，规范审查程序，强化审查责任。其次是大胆探索积累和完善信息公开保密审查的办法和经验。其三是各级各部门要同保密部门沟通联系，不断完善和提高信息公开保密审查的质量和效率，推广好的做法和经验。